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“逃避监管”排污,如何界定企业和有关人员法律责任?

   日期:2022-09-01    

《环境保护法》第六条明确义务本位:“一切单位和个人都有保护环境的义务”;“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任”。

第四十二条明确规定“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”。

排放污染物的公司、事业单位和其他生产经营者应当依照《环境保护法》的规定建立环境保护责任制,明确单位负责人和有关人员的责任;采取措施避免环境污染和危害;重点污染物排放单位还应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备,确保监测设备的正常运行,并存储原监测记录。

针对“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或篡改、伪造数据监测、异常运行污染防治设施等方式非法排放污染物”第六十三条规定“企业事业单位和其他生产经营者”“尚未构成犯罪的,由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安部门,直接负责的管理人员和其他直接责任人员上十五日以下拘留;情节轻微的,处五日以上十日以下拘留”。也就是说,规定了判断是否构成犯罪(案件移送司法机关)、依照其他法律法规处罚、移送公安部门的三项工作。

一旦出现“逃避管控”情况,根据本法第六十三条、第六十七条、第六十八条的规定,对排污单位、排污负责人、监管人员三类对象实施多项处理。

同时,“超标排放污染物,选择避免监督排放污染物,导致环境事故,未落实生态保护措施,发现或收到检举未及时调查处罚”;“篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据”。

第六十八条还规定了对监管人员的处理:“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管机构和其他负责环境保护监督的部门的直接管理人员和其他直接责任人员应当记过、记过或者降级;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,负责人应当指责辞职”。

从实际控制来看,在很多情况下,避免监管的排污单位不符合产业政策“散乱污”公司车间,这是另一个处理内容。以水、气、噪声污染防治为例。

首先,这取决于它是否符合工业政策。如《水污染防治法》第四十七条规定,国家严禁新建不符合国家工业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼铁、炼硫、炼砷、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢、火电等严重污染水环境的生产项目;第八十七条规定,建设不符合国家工业政策的小型造纸、制革等严重污染水环境的生产项目,由当地市、县人民政府责令关闭。

《大气污染防治法》第二十条第二款规定:“禁止以逃避现场检查为目的,通过偷排、篡改或伪造监测数据、临时停工、非紧急情况打开紧急排放通道、大气污染控制设施异常运行等方式,逃避监管”。

第二十七条国家对严重污染大气环境的工艺、设备、产品实行淘汰制度;被淘汰的设备、产品不得转让给他人。

第一百零一条规定,生产、进口、销售或者使用国家综合产业政策目录中禁止的设备和产品,选择国家综合产业政策目录中禁止的工艺,或者将淘汰的设备和产品转让给他人的,由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正,没收违法所得,并处价值一倍以上三倍以下的罚款;拒不改正的,报有批准权的人民政府批准,责令停业关闭。进口行为构成走私的,由海关依法处罚。

《噪声污染防治法》第二十七条规定,国家鼓励、支持低噪声技术和设备的研究、开发、应用和推广,实行严重噪声污染落后技术和设备淘汰制度;国务院发展改革部门会同国务院有关部门确定噪声污染严重的过程和设备淘汰期,纳入国家综合产业政策目录;生产者、进口者、销售者或者用户应当在规定期限内停止生产、进口、销售或者使用列入前款规定目录的设备。工艺选择者应当在规定期限内停止选择列入前款规定目录的工艺。

第七十二条生产、进口、销售超过噪声限值的产品,由县级以上人民政府市场监督管理部门责令改正,没收违法所得,并处价值一倍以上三倍以下的罚款;情节严重的,报有批准权的人民政府批准,责令停业关闭。违反本法规定,生产、进口、销售、使用淘汰设备或者选择淘汰工艺的,由县级以上人民政府指定部门责令改正,没收违法所得,并处价值一倍以上三倍以下的罚款;情节严重的,报有批准权的人民政府批准,责令停业关闭。

其次,在符合产业政策的前提下,由于“散乱污”公司“会“或可能造成严重污染污染”根据《环境保护法》第二十五条的规定:“企业事业单位和其它生产经营者违反法律法规规定排放污染物,或可能造成严重污染污染的,县级以上人民政府环境保护主管机构和其它负有环境保护监管职责的部门,能够查封,扣押导致污染物排放的设施,设备”。

根据《环境保护主管部门查封扣押办法》第四条的要求:排污者非法排放、倾倒或者处理含有重金属污染物(数据监测中含有重金属铬)或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的,通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造数据监测,或者违反法律、法规规定,环境保护主管部门可以依法查封扣押前者。

《大气污染防治法》第三十条、《固体废物污染防治法》第二十七条还规定,企业事业单位和其他生产经营者违反法律、法规排放污染物,造成或者可能造成严重污染,或者有关证据可能丢失或者隐匿的,县级以上人民政府生态环境主管机构和其他负责环境保护监督的部门可以对有关物品、设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。

《噪声污染防治法》第三十条规定,生态环境主管部门或者其他负责噪声污染防治监督的部门,可以查封、扣押排放噪声的场所、设施、设备、工具、物品。

第三,判断是否构成犯罪,构成犯罪的,移送司法机关。《行政处罚法》第八条规定,“公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚,对他人造成损害的,依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的,依法追究刑事责任的,不得以行政处罚代替刑事处罚”。依照有关法律法规的规定,将案件移送公安部门(公安机关拘留直接负责的管理人员和其他直接责任人员)。

这就需要相关检测数据或其他数字来支持。依据《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条:“(三)排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物,超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上的;(四)排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物,超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的”;以及“(六)二年内曾因违反国家规定,排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚,又实施前列行为的;(七)重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的;(八)违法减少防治污染设施运行支出一百万元以上的;(九)违法所得或者致使公私财产损失三十万元以上的;(十)造成生态环境严重损害的;(十一)致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的;(十二)致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上,其他农用地十亩以上,其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的;(十三)致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上,或者幼树死亡二千五百株以上的”的规定,从超标因子、违反频次、改动数据、减少支出、违法所得、生态损害、水源中断、农林亩数、森林数量等中查看是否构成《刑法》第三百三十八条规定“严重污染环境”行为,以此决定是否移送。

 

《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》规定,为了单位利益,实施环境污染行为,并具有下列情形之一的,应当认定为单位犯罪:(1)经单位决策机构按照决策程序决定的;(2)经单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人决定、同意的;(3)单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人得知单位成员个人实施环境污染犯罪行为,并未加以制止或者及时采取措施,而是予以追认、纵容或者默许的;(4)使用单位营业执照、合同书、公章、印鉴等对外开展活动,并调用单位车辆、船舶、生产设备、原辅材料等实施环境污染犯罪行为的。

 

单位犯罪中的“直接负责的主管人员”,一般是指对单位犯罪起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员,包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等;“其他直接责任人员”,一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位犯罪或者对具体实施单位犯罪起较大作用的人员。

 

对于应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪案件,公安机关未作为单位犯罪移送审查起诉的,人民检察院应当退回公安机关补充侦查。对于应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪案件,人民检察院只作为自然人犯罪起诉的,人民法院应当建议人民检察院对犯罪单位补充起诉。

 

第四,依照有关法律法规规定处罚,如《水污染防治法》第八十三条规定予以处罚:“(三)利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞,私设暗管,篡改、伪造监测数据,或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的”,“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭”。

 

《大气污染防治法》第九十九条的规定,“(三)通过逃避监管的方式排放大气污染物的”,“由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭”。

 

第五,将案件移送公安机关,按照《环境保护法》第六十三条第三项,特别是配套办法《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条的规定,对尚不构成犯罪,依法作出行政处罚决定后,仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件,依据第五条的规定,“暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道,包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等,以及地上的临时排污管道”,案情符合规定,应当将案件移送公安机关。

 

同时,还要看是否造成污染事故,《水污染防治法》第九十四条规定,企业事业单位违法造成水污染事故的,除依法承担赔偿责任外,由县级以上环境保护主管部门依照规定处以罚款,责令限期采取治理措施,消除污染……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款;有《环境保护法》第六十三条规定的违法排放水污染物等行为之一,尚不构成犯罪的,由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以下的拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下的拘留。

 

最后,决定是否需要实施“按日连续处罚”。《环境保护法》第五十九条第一款规定,“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚”。

 

《水污染防治法》第九十五条也规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物,受到罚款处罚,被责令改正的,依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查,发现其继续违法排放水污染物或者拒绝、阻挠复查的,依照《中华人民共和国环境保护法》的规定按日连续处罚”。

 

《大气污染防治法》第一百二十三条对拒不改正的规定:“(三)通过逃避监管的方式排放大气污染物的”,“受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚”。

 

《固体废物污染防治法》第一百一十九条也规定:“单位和其他生产经营者违反本法规定排放固体废物,受到罚款处罚,被责令改正的,依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查,发现其继续实施该违法行为的,依照《环境保护法》的规定按日连续处罚”。

 

企业事业单位和其他生产经营者违法排污受到罚款处罚、复查时拒不改正,仍继续违法排放就要实施按日连续处罚。

 

即使有关人员没有依法做到,也难以逃脱自身的处分责任和应当的处罚责任:第六十七条的“组合拳”规定:“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为,依法应当给予处分的,应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议”;“依法应当给予行政处罚,而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的,上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定”。

 

从以上分析可以看出,“逃避监管”环境违法行为会带来诸多责任:一是对企业本身来说,可能有三方面责任。

 

在行政责任方面,当场可能被查封扣押、责令改正违法行为,其后可能被罚款,乃至拒不改正而被实施按日连续处罚,以及限期采取治理措施等。

 

在民事责任方面,要消除污染,以及承担其他生态环境损害赔偿、公益诉讼责任。

 

在刑事责任方面,构成犯罪的移送司法机关。

 

二是对企业有关人员来说,依据《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染防治法》等,企业的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员中全部或者部分可能有三方面责任:构成犯罪的追究刑事责任,构上行政拘留的移送公安机关,该行政处罚的依法接受罚款行政处罚。

 

三是对行政管理人员,可能被追究相关行政责任(前提是发现或者接到举报未及时查处超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为;或者篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据):直接负责的主管人员和其他直接责任人员可能被给予记过、记大过或者降级处分;造成严重后果的,给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职。由于当前法治环境尚未完全建立健全等问题,现实执法常常忽略了这个现象,在依法执法、依法行政、依法治国的法治新时代,应当逐渐被认识而纠正。

单位犯罪“直接负责的主管人员”一般是指对单位犯罪起决定、许可、组织、规划、指挥、指示、放任等作用的主管人员,包括单位实际控制人、负责人或授权负责人、高级管理人员等;“其他直接责任人员”一般是指在直接负责主管人员的指挥下,积极参与实施单位犯罪或者在具体实施单位犯罪中发挥重要作用的人员。

对于应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪案件,公安部门未作为单位犯罪移送审查起诉的,人民检察院应当退还公安部门补充侦查。人民检察院对应当认定为单位犯罪的环境污染犯罪应当建议人民检察院补充起诉犯罪单位。

第四,依照有关法律法规的规定,如《水污染防治法》第八十三条的规定给予处罚:“(3)利用渗井、渗坑、裂缝、溶洞、私人暗管、篡改、伪造数据监测、水污染防治设施异常运行等方式排放水污染物”,“县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停工整顿,并处十万元以上一百万元以下罚款;情节严重的,报有批准权的人民政府批准,责令停业关闭”。

《大气污染防治法》第九十九条规定,“(3)通过逃避监管排放空气污染物的”,“县级以上人民政府生态环境主管机构责令改正或者限制生产、停工,处十万元以上一百万元以下罚款;情节严重的,报有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭”。

第五,将案件移送公安部门,根据《环境保护法》第六十三条第三项,特别是《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条的规定,依法作出行政处罚决定后,仍需移送公安部门行政拘留。“暗管是指以隐蔽形式设置的污水管道,包括埋在地下的水泥管、瓷管、塑料管等,以及地上的临时污水管道”案件符合要求的,应当移送公安部门。

同时,还要看是否造成污染事故。《水污染防治法》第九十四条规定,企事业单位违法造成水污染事故的,县级以上环境保护主管部门除依法承担赔偿责任外,按照规定处以罚款,责令限期采取治理措施,清除污染……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处以上一年度收入50%以内的罚款;有《环境保护法》第六十三条规定的非法排放水污染物的,不构成犯罪的,由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以内的拘留;情节轻微的,处五日以上十日以内的拘留。

最后,决定是否需要实施“继续按日处罚”。《环境保护法》第五十九条第一款规定,“企业事业单位和其它生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法做出处罚决定的行政单位能够自责令改正之日的次日起,按照原处罚金额继续按日处罚”。

《水污染防治法》第九十五条还规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物,被罚款、责令改正的,依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查,发现继续违法排放水污染物或者拒绝、阻挠复查的,依照《中华人民共和国环境保护法》的规定,每天继续处罚”。

《大气污染防治法》第一百二十三条拒不改正的规定:“(3)通过逃避监管排放空气污染物的”,“被罚款、责令改正、拒不改正的,依法作出处罚决定的行政单位可以自责令改正之日起继续按原处罚金额处罚”。

《固体废物污染防治法》第一百一十九条还规定:“单位和其他生产经营者违反本法规定排放固体废物,被罚款,责令改正的,依法作出处罚决定的行政机关应当组织审查,发现继续实施违法行为的,依照《环境保护法》的规定继续处罚”。

企业、事业单位和其他生产经营者违法排放污染物处以罚款,拒不改正的,继续违法排放的,应当按日处罚。

即使有关人员不依法履行,也很难逃脱自己的处罚责任和应当的处罚责任:第六十七条“组合拳”规定:“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下属人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。有关工作人员有违法行为的,应当依法给予处罚的,应当向任免机关或者监察机关提出处罚建议”;“依法给予行政处罚,有关环境保护主管机构不给予行政处罚的,上级人民政府环境保护主管机构可以直接作出行政处罚决定”。

从以上分析可以看出,“躲避管控”环境违法行为会带来很多责任:一是对公司本身可能有三个责任。

在行政责任方面,可以当场查封扣押,责令改正违法行为,然后可以罚款,甚至拒绝改正,每天持续处罚,期限内采取治理措施。

在法律责任方面,要清除污染,并承担其他生态环境损害赔偿、公益诉讼责任。

在刑事责任方面,构成犯罪的移送司法机关。

二是对公司相关人员,根据《环境保护法》、《水污染防治法》、《空气污染防治法》、《固体废物污染防治法》等,公司法定代表人、负责人、直接负责人和其他责任人员可能有三个方面:构成犯罪的刑事责任,构成行政拘留移送公安部门,行政处罚依法接受行政处罚。

第三,行政管理人员可以追究有关行政责任(前提是发现或者收到检举,未及时查处超标排放污染物,选择逃避监督的方式排放污染物,造成环境事故,未落实生态保护措施造成生态破坏;或者篡改、伪造或者指示篡改、伪造数据监控):直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以记过、记过或者降级;造成严重后果的,撤职或者开除,负责人应当指责辞职。由于当前法治环境尚未完全建立健全,现实执法往往忽视了这一现象。在法治新时期,应逐步认识和纠正。


 
 
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