中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见

中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见

(2025年8月15日)

城市，作为现代化建设的关键载体与人民幸福生活的核心空间，在我国经济社会发展中占据着举足轻重的地位。当前，我国城镇化进程正从快速增长期稳步迈向稳定发展期，城市发展亦从大规模增量扩张阶段逐步转向存量提质增效的新阶段。为加速城市发展方式的转型升级，推动城市实现高质量发展，特提出以下意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻党的二十大及二十届二中、三中全会精神，全面落实习近平总书记关于城市工作的重要论述与中央城市工作会议精神。坚持和加强党的全面领导，牢固树立人民城市理念，秉持稳中求进的工作总基调，因地制宜、分类指导，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以城市内涵式发展为主线，以城市更新为重要抓手，全力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续与治理增效，牢牢守住城市安全底线，奋力走出一条具有中国特色的城市现代化新路径。

在工作中，需切实做到以下五个转变：一是转变城市发展理念，更加注重以人为本；二是转变城市发展方式，更加注重集约高效；三是转变城市发展动力，更加注重特色发展；四是转变城市工作重心，更加注重治理投入；五是转变城市工作方法，更加注重统筹协调。

主要目标设定为：到2030年，现代化人民城市建设取得显著进展，适应城市高质量发展的政策制度体系不断完善，新旧动能加速转换，人居品质显著提升，绿色转型深入推进，安全基础更加牢固，文化魅力充分彰显，治理水平大幅提升；到2035年，基本建成现代化人民城市。

二、优化现代化城市体系

（一）推动城市群一体化与都市圈同城化发展

积极稳妥地推进城市群一体化与都市圈同城化进程，构建布局合理、功能互补的现代化城市体系。支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造成为世界级城市群，推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展的新增长极。增强中西部和东北地区城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用，促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作。加强城市群内产业链协作，优化城市群间产业分工与空间联系。同时，发展壮大现代化都市圈，支持有条件的地方推进同城化发展，建立健全同城化发展体制机制，深化经济区与行政区适度分离改革，实现通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享。

（二）增强超大特大城市综合竞争力

引导超大特大城市依据国家批准的功能定位，做强做精核心功能，合理控制城市规模，有序疏解非核心功能，打造成为高质量发展的主引擎。支持超大特大城市结合实际推进制度创新，增强对全球高端生产要素的配置能力。布局科技创新平台基地，提升原创性、颠覆性科技创新能力。此外，推动有条件的省份培育发展省域副中心城市，形成多中心、网络化的城市发展格局。

（三）提高中小城市和县城承载能力

推动中小城市根据常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局与公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置。分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，大力发展县域经济，因地制宜发展小城镇。适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇的经济社会管理权限。推动人口持续流出的城市和资源型城市转型发展，支持边境城镇增强稳边固边、人口集聚与安全发展能力。统筹规划建设城乡基础设施与公共服务体系，促进城乡融合发展，持续推进农业转移人口市民化进程。

三、培育壮大城市发展新动能

（四）因城施策增强城市发展动力

立足城市资源禀赋与基础条件，精心培育创新生态，激发创新创业活力。加强原始创新与关键核心技术攻关，强化科技创新与产业创新的协同效应，统筹推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大与未来产业布局建设，因地制宜发展新质生产力。加快建设国际科技创新中心与区域科技创新中心，深入实施国家战略性新兴产业集群发展工程，培育壮大先进制造业集群。发展智能建造，培育现代化建筑产业链，推动建筑业转型升级。大力发展生产性服务业，补齐生活性服务业短板，提高服务水平。同时，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济等新兴业态，培育消费新场景，深化国际消费中心城市建设。

（五）激活城市存量资源潜力

全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数，改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。加强和规范存量城市基础设施资产管理，提高运行效能。优化产权归集、整合、置换和登记政策，盘活利用存量低效用地，提高土地利用效率。

（六）建立可持续的城市建设运营投融资体系

落实地方政府主体责任，统筹财政资金、社会资本与金融等资金渠道。对涉及重大安全和基本民生保障的项目，中央财政加大专项转移支付支持力度，中央预算内投资予以适当补助。创新财政金融政策工具，吸引和规范社会资金参与，稳慎推进公用事业价格改革。强化中长期信贷供给，发挥债券市场、股票市场融资功能，鼓励保险、信托等机构提供金融服务。加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务，确保城市建设的资金链稳定可靠。

（七）提升城市对外开放合作水平

优化城市开放环境与服务，营造国际化城市生活空间，打造国际性综合交通枢纽城市。支持有条件的城市承担重大外事外交活动，吸引有影响力的国际组织落户。结合高质量共建“一带一路”，建设一批国际门户枢纽城市和区域性开放节点城市。加强人居领域国际交流合作，持续提升世界城市日、全球可持续发展城市奖（上海奖）的影响力，推动城市在国际舞台上发挥更大作用。

四、营造高品质城市生活空间

（八）系统推进“好房子”和完整社区建设

加快构建房地产发展新模式，更好满足群众刚性和多样化改善性住房需求。全链条提升住房设计、建造、维护、服务水平，大力推进安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”建设。实施物业服务质量提升行动，稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建。持续推动城镇老旧小区改造，坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，建设创新型产业社区、商务社区。加快建设完整社区，完善城市社区嵌入式服务设施，构建城市便民生活圈。科学制定实施城市更新专项规划，一体化推进城市体检和城市更新，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境，促进产城融合、职住平衡。

（九）完善城市基础设施

优化城市基础设施布局、结构、功能，加强系统集成，提高基础设施的承载能力和运行效率。高效利用城市地下空间，优化城市空间结构，加快城市地下管线管网建设改造，因地制宜建设地下综合管廊。强化第五代移动通信网络（5G）、千兆光网覆盖，优化算力设施建设布局，推进新型城市基础设施建设。优化城市水资源配置和供水保障管理体系，确保城市用水安全。健全现代化综合交通运输体系，提升城际、城内通勤效率，完善交通枢纽换乘换装设施布局，加强停车位、充电桩等便民设施建设，让城市出行更加便捷高效。

（十）提升公共服务优质均衡水平

健全精准高效的就业公共服务体系，为劳动者提供全方位的就业服务。完善灵活就业人员、农村进城务工人员、新就业形态人员社保制度，保障他们的合法权益。加快适老化、适儿化、无障碍设施建设改造，为特殊群体提供便利。扩大普惠养老服务供给，促进医养结合，让老年人安享晚年。健全普惠育幼服务体系，大力发展托幼一体服务，解决年轻父母的后顾之忧。优化教育资源配置，实施基础教育扩优提质行动计划，推进学习型城市建设，提升全民教育水平。大力实施医疗卫生强基工程，建设紧密型医联体，促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，让群众在家门口就能享受到优质医疗服务。因地制宜发展保障性住房，稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。加强社会保障和分层分类社会救助，兜牢民生底线，让城市发展成果惠及全体人民。

五、推动城市发展绿色低碳转型

（十一）推进生产领域节能降碳

实施工业能效、水效提升行动，推广绿色低碳先进工艺技术装备，降低工业能耗和水耗。加强高耗能高排放项目管控，推动落后产能有序退出，优化产业结构。建立重点产品碳足迹标识认证制度，引导企业绿色生产。建立工业园区集中供能体系，推动废水、余热、固废协同处置全覆盖，实现资源循环利用。大力发展绿色建筑，加快新型建材研发应用，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展，加大既有建筑节能改造力度，降低建筑能耗。

（十二）践行绿色低碳生活方式

深入实施国家节水行动，全面推进节水型城市建设，提高水资源利用效率。推进北方地区冬季清洁取暖，减少煤炭消费，改善空气质量。推广节能低碳生活用品，减少一次性消费品和包装用材消耗，倡导绿色消费。持续推进“光盘行动”，反对餐饮浪费。深入推进城市生活垃圾分类，推动分类网点与再生资源回收网点衔接融合，提高垃圾资源化利用率。优先发展城市公共交通，倡导绿色低碳出行，减少汽车尾气排放。

（十三）加强城市生态环境治理

强化生态环境分区管控实施，精准治污、科学治污。深入实施城市生态修复工程，恢复城市生态系统功能。健全城市公园和绿道网络体系，建设口袋公园，推进绿地开放共享，让市民亲近自然。推动重点城市及周边区域大气污染物协同减排，持续改善空气质量，让天空更蓝。加强城市噪声污染、餐饮油烟治理，改善城市声环境和空气环境质量。加强抗生素、微塑料等新污染物治理，保障城市生态环境安全。推进建筑垃圾资源化利用和处置，减少建筑垃圾对环境的影响。推动城市生活污水管网全覆盖，巩固城市黑臭水体治理成效，建设幸福河湖、美丽河湖，让城市水更清、岸更绿、景更美。

六、增强城市安全韧性

（十四）加强房屋和市政基础设施安全管理

建立房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等房屋全生命周期安全管理制度，确保房屋使用安全。严格限制超高层建筑，增强高空消防能力，防范火灾风险。实施城镇预制板房屋治理改造行动和地震易发区房屋设施加固工程，提高房屋抗震能力。加强群租房整治，消除安全隐患。加快城市基础设施生命线安全工程建设，保障城市基础设施安全运行。推动重要设施、能源、水源等分布式布局，完善抗灾设防标准，提高城市安全保障能力，让城市在面对灾害时更具韧性。

（十五）强化重点行业领域安全生产管理

严格落实安全生产责任制，坚持党政同责、一岗双责，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，督促生产经营单位落实安全生产主体责任。以危险化学品、特种设备、建筑施工、城镇燃气、道路交通以及消防安全等为重点，分级、智能、精准管控重大风险源，常态化推进安全生产隐患排查整治和从业人员安全培训，提高安全生产水平。建立企业安全生产信用评价制度，注重评价结果运用，对安全生产不良企业进行惩戒，倒逼企业落实安全生产责任。

（十六）提高城市公共卫生防控救治水平

推进国家区域公共卫生中心建设，提升区域公共卫生服务能力。加强国家重大传染病防治基地、国家紧急医学救援基地和传染病定点医院防治能力建设，构建分级分层分流救治体系，提高应对突发公共卫生事件的能力。加强应急医疗物资储备，确保在紧急情况下物资充足。推进多部门、跨城市协同，强化公共卫生应急管理和联防联控，形成防控合力。健全精神卫生服务体系，关注市民心理健康，提高市民生活质量。

（十七）增强城市综合防灾减灾救灾能力

构建城市安全风险谱系，健全常态化风险隐患监测预警、排查整治机制，及时发现和消除安全隐患。优化城市防灾减灾空间格局，增加生态屏障、隔离疏散通道，预留防灾救灾弹性空间，提高城市抗灾能力。健全洪涝联排联调机制，提升城市排水防涝能力，防止城市内涝。统筹利用地上地下空间，加强“平急两用”公共基础设施建设，构建总量充足、布局合理的应急避难场所体系。科学制定巨灾应急预案，加强应急指挥、处置和救援体系建设，推进应急抢险救灾装备及物资前置储备，提高城市应对巨灾的能力。

七、促进城市文化繁荣发展

（十八）推动城市历史文化保护利用传承

加强对城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观保护，完善城乡历史文化保护传承体系，让城市历史文化遗产得到有效保护。健全城市文化遗产普查调查制度，开展老城及其历史街区专项调查，摸清文化遗产底数。建立以居民为主体的保护实施机制，引导居民参与文化遗产保护。推动历史文化名城、街区整体保护，活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产，依托历史文化街区和历史地段，结合实际开展文化展示、特色商业、休闲体验等，让历史文化“活”起来。加强文物资源保护管理利用和非物质文化遗产保护利用传承，弘扬中华优秀传统文化。

（十九）塑造城市特色风貌

植根中华优秀传统文化，建设崇德向善的文明城市，彰显中国气质、中国风范，让城市具有独特的文化魅力。强化城市规划的管控和引导作用，推动实现功能复合、密度适中、高低错落、蓝绿交织的城市空间布局。完善城市风貌管理制度，提升审美品位，打造具有美感的城市形象。落实“适用、经济、绿色、美观”建筑方针，加强建筑设计管理，推动城市建筑更好体现中华美学和时代风尚，避免出现千城一面、风格雷同的现象。不得大规模迁移砍伐树木、滥建文化地标、随意更改老地名，保护城市自然生态和历史文化记忆。

（二十）丰富城市精神文化生活

大力弘扬社会主义核心价值观，推动形成与现代化人民城市相适应的思想观念、文明风尚、行为规范，提高市民文明素质，塑造彰显文化底蕴和独特气质的城市精神。创新拓展新型公共文化空间，根据实际需要完善城市文化设施，为市民提供更多文化活动场所。优化城市文化产品供给，创新动漫、影视、数字艺术、创意设计等业态，推动文化与旅游、科技、体育等融合发展，丰富市民文化生活，提升城市文化软实力。

八、提升城市治理能力水平

（二十一）完善城市治理工作体系

发挥好“一委一办一平台”作用，建立健全城市党委或政府主要负责同志牵头的城市管理统筹协调机制，加强城市管理工作的统筹领导。健全城市管理与市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理等领域权责清晰、协同高效的综合行政执法体制，科学确定执法人员配备比例标准，保障必要工作条件，提高执法效能。调动人民群众参与城市治理的积极性、主动性、创造性，探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式，形成共建共治共享的良好局面。完善居民、企业、群团组织、社会组织参与城市治理制度机制，充分发挥志愿服务作用，拓宽新就业群体参与渠道，让更多社会力量参与城市治理。

（二十二）推动城市治理智慧化精细化

推进城市全域数字化转型，打造集约统一、数据融合、高效协同的城市数字底座，完善城市信息模型（CIM）平台，为城市治理提供数据支撑。深化数据资源开发和多场景应用，推动政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”、公共服务“一网通享”，提高城市治理效率和服务水平。加强城市建设档案管理和数字化建设，实现城市建设档案的数字化管理。完善网格化治理机制，推进城市小微公共空间改造，整治提升背街小巷、房前屋后环境，让城市更加整洁美观。

（二十三）加强城市社会治理

坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善党建引领基层治理协调机制，推动构建党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，形成基层治理合力。用好市民服务热线，完善群众诉求响应办理机制，及时解决群众反映的问题。推动城市管理进社区，将城市管理服务延伸到基层。加强超大社区等特殊区域治理，针对特殊区域的特点和问题，采取有针对性的治理措施。强化社会治安整体防控，发展壮大群防群治力量，维护城市社会稳定。加强社区工作者队伍建设，提高社区工作者的服务能力和水平。发挥好村（居）法律顾问队伍作用，为居民提供法律服务。健全社会安全稳定风险监测预警体系，提高风险动态监测预警能力，及时发现和化解社会矛盾。健全社会心理服务体系和危机干预机制，严密防范个人极端事件，保障市民心理健康和社会安全。

九、加强组织实施

坚持和加强党中央对城市工作的集中统一领导，构建中央统筹、省负总责、城市抓落实的工作格局，确保城市工作沿着正确方向前进。树立和践行正确政绩观，建立健全科学的城市发展评价体系，引导领导干部树立正确的政绩导向。提高领导干部城市工作能力，加强培训和学习，使领导干部具备推动城市高质量发展的本领。健全城市规划、建设、治理等领域法律法规和政策制度，增强政策协同性，为城市工作提供制度保障。坚持实事求是、求真务实，坚决反对形式主义、官僚主义，严肃查处违规违纪违法行为，确保城市工作取得实效。加强城市工作干部队伍素质和能力建设，培养城市规划、建设、治理等各类专业人才，打造城市领域高端智库，为城市发展提供智力支持。各地区各有关部门要加强组织实施，强化协同配合，结合实际抓好本意见贯彻落实。住房城乡建设部、国家发展改革委要会同有关部门加强协调指导，形成工作合力。重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告，确保城市工作始终在党中央的领导下有序推进。

编辑：赵凡

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