我国水务一体化的发展演变

一、引言

水务一体化作为推动我国水务行业高质量发展的重要战略，在统筹城乡融合与区域协调发展、推进海绵城市建设、开展黑臭水体治理攻坚、实现污水系统提质增效以及推动绿色低碳发展等一系列政策措施的推动下，不断深化。水务一体化旨在整合涉水行政职能，推进取水、供水、节水、排水、污水处理、再生水回用的投建管运一体化，实现城乡水资源规划、开发、利用、配置、保护的协同一致。本文将深入探讨我国水务一体化的发展演变历程、现状与政策，并通过典型案例分析，揭示其发展趋势与成效。

二、我国水务一体化内涵的演变

（一）2003年左右：供排水协同化发展

2003年左右，以城市水务发展内在需要为基础，重点城市开始推动供排水协同化发展。这一时期，政府通过授予城市水务集团一体化经营权，促进供排水业务的整合与协同。例如，深圳市政府授予深圳水务集团30年的原特区内供水业务特许经营权，以及除蛇口外深圳原特区内福田、罗湖、南山、盐田四区独家污水处理业务特许经营权。这一举措不仅提高了城市水务的运营效率，也为后续的水务一体化改革奠定了基础。

供排水协同化发展的核心在于打破传统供排水业务之间的壁垒，实现资源的高效配置和协同管理。通过一体化经营，城市水务集团能够更好地统筹供水与排水业务，优化资源配置，提高服务质量，降低运营成本。

（二）2006年左右：城乡供水一体化实施

2006年左右，随着城乡融合发展及均衡发展的推进，城乡供水一体化成为重要议题。早期我国城乡二元体制使城乡差距不断拉大，农村供水设施建设和维护水平相较于城市存在明显不足。为改善这一状况，中央及地方政府相继出台了一系列政策文件，推动城乡供水一体化实施。

例如，2006年中央一号文提出“在巩固人畜饮水解困成果基础上，加快农村饮水安全工程建设。”《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》也明确提出“加快农村饮水安全工程建设步伐，深化农村供水管理体制改革，建立健全农村饮水安全保障体系”。这些政策文件的出台，为城乡供水一体化提供了有力的政策支持。

城乡供水一体化的实施，旨在打破城乡供水二元格局，实现城乡供水设施的统一规划、建设和管理。通过整合城乡供水资源，提高农村供水设施建设和维护水平，保障农村居民的饮水安全，促进城乡融合发展。

（三）2014年左右：厂网一体化发展

2014年左右，随着污水处理效能提升的需要，厂网一体化成为水务一体化发展的重要方向。此前在污水市场化发展中，厂网分离较为普遍，导致污水系统管理协同性差、整体运行效率较低，影响了污水处理最终效果。为解决这一问题，北排集团早在2010年就率先提出“厂网一体化”运营管理模式。

2014年，以全国首个厂网一体PPP项目——池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务PPP项目为代表，我国开始广泛探索污水厂网一体化的实施路径。此后，国家相继出台了一系列政策文件，推动厂网一体化的发展。例如，2019年《城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019-2021年）》明确提出推行“厂网一体”的运行模式，抓住“管网”短板进行系统攻坚。2024年3月，《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》（建城〔2024〕18号）也提出各地要完善城市生活污水管网建设管理体制和机制，鼓励组建城市生活污水管网专业企业，实行“厂网一体”专业化运行维护。

厂网一体化的核心在于实现排水管网和污水处理厂两者的统筹建设和协调运行。通过一体化管理，可以提升排水系统的完整性和污水收集处理效能，降低系统运营成本，提高污水处理效果。

（四）2020年左右：水务环境协同成长

2020年左右，随着国家大力推动水资源管理和绿色发展，城市水务一体化加速发展，水务环境协同成长迅速。我国早期水务管理中存在的职能分散、跨区域、跨部门协同不足等问题，已较难满足现代城市对水资源高效利用和精细化管理的要求。

近年来，地方积极探索推动区域水务一体化，从供水、排水、污水处理、体制机制、资金保障等方面，详细制定了实施内容。例如，2023年全国生态环境保护大会上，习总书记强调：“扎实推进水源地规范化建设和备用水源地建设，保障好城乡饮用水安全”，使水生态环境保护重要性得到进一步明确和提升。随着生态环保重要性日益凸显，众多地级市积极响应，将生态环境保护工作与水务业务工作协同推进，系统解决水污染风险隐患。

水务环境协同成长的核心在于实现水资源管理与环境保护的协同一致。通过整合涉水行政职能，推进水务一体化管理，可以提高水资源利用效率，降低水污染风险，促进生态环境保护与经济发展的良性循环。

三、我国水务一体化现状与政策

（一）国家层面政策缺位，以地方实践为主

目前我国水务一体化在国家层面没有统一政策，以各地方实践为主。早期以重点城市实践为主，比如重庆、深圳等，取得的成果最为显著。这些城市通过授予地方水务集团供水、污水处理特许经营权，基本实现主城区供排水一体化。同时，水务集团积极通过收并购等市场化方式，拓展并巩固专营优势，水务一体化效果愈发显著。

（二）省级层面政策探索

2024年，河南省级层面印发《关于全面推行城镇供排水一体化的指导意见》，是唯一一个从省级层面指导全省开展城镇供排水一体化工作的地区。该文件提出“十四五”期间开展城镇供排水企业摸底排查和分类评价，整顿规范供排水市场秩序。选择4个省辖市（开封市、洛阳市、新乡市、信阳市）、6个县市（永城市、兰考县、息县、确山县、南乐县、杞县），按照统一规划、统一建设、统一运维、统一监管的“四统一”要求，推进城镇供排水一体化试点。到2025年底，探索形成可复制可推广的经验做法。到2030年底，全面推行城镇供排水一体化，基本形成供排水行业专业化运营、一体化发展的新格局。

（三）地级市层面积极实践

地级市在水务一体化探索方面更为积极、推动力度更大，但是实施效果不一。例如，2022年、2023年，西安市先后印发《西安市供排水设施资产移交划转实施方案》《西安市水务一体化整合优化实施方案》，从供水、排水、污水处理、涉水管理职能、资金保障等方面，详细制定了水务一体化实施内容。目前，西安市供排水资产已基本整合完毕，实现城市供水、排水、生活污水处理全链条管理，并形成权责清晰、管理高效、运行智慧的涉水体制。

成都市也积极推进水务一体化改革。2020年，成都市印发《关于优化水务管理体制构建供排净治一体化机制的试行意见》，对全域供水、排水、净水、治水实施闭环管理，构建覆盖水源地、水厂、用水户、排水户、污水收集、城市排涝、污水处理、再生水利用、河湖水生态治理的系统管理体系。目前，成都市城乡一体服务均衡的供水体系加快实现、全收集全处理的污水收处能力不断提升、水清岸绿鱼翔浅底的幸福河湖初步呈现。

四、我国城乡供水一体化发展专题

（一）城乡供水一体化的背景与意义

由于我国国情水情复杂，区域差异性大，当前全国农村供水保障水平总体仍处于初级阶段，城乡供水在供水普及率、供水设施、水质安全、管理机制等方面存在明显的差距。城乡供水一体化既是推进城乡基础设施一体化建设的重要组成部分，也是保障农村饮水安全、统筹城乡基本公共服务均等化的重要内容。

（二）城乡供水一体化的推进模式

城乡供水一体化推进模式分为县域统管、市域统管。重庆、丽江等地为县域统管模式，即以县级为单位，组建国有或国有控股的县级水务公司，作为城乡供水实施主体。西安为市域统管的典型代表，提出由西安水务集团与各涉农区县协商组建农村供水公司，作为城乡供水实施主体。

（三）城乡供水一体化的供水保障方式

城乡供水一体化供水保障方式包括城区大水网覆盖、乡镇规模化供水、单村集中供水、角落分散保障等。这些方式旨在根据不同地区的实际情况，选择最适合的供水保障方式，确保农村居民的饮水安全。

（四）城乡供水一体化的配套举措

城乡供水一体化的配套举措涵盖资产资源整合、价格机制改革、职责监管体系完善等。通过整合城乡供水资产资源，提高供水设施建设和维护水平；通过价格机制改革，合理确定水价，保障供水企业的可持续发展；通过完善职责监管体系，加强对供水企业的监管，确保供水安全和服务质量。

（五）全国城乡供水一体化发展现状

从全国水平看，2024年底，我国农村自来水普及率提升至94%，规模化供水工程覆盖农村人口比例达到65%。华东地区城乡供水一体化推进情况优于其他地区，所涵盖省市规模化供水工程覆盖农村人口比例均高于70%，代表城市如上海、江苏、安徽等。上海市在本世纪初实现城乡供水一体化；2020年江苏省在全国省级层面率先实现城乡区域供水一体化。华北地区如北京、天津等地城乡供水一体化建设起步较早，已基本实现城乡供水一体化。华南地区在城乡供水一体化方面也取得了显著成效，2022年广东省在完成农村集中供水全覆盖攻坚行动的基础上，开展农村供水“三同五化”行动等工作。西南、东北等地区城乡供水一体化发展与其他地区相比还存在显著差距，除四川、重庆和吉林外，其他省市规模化供水工程覆盖农村人口比例低于50%。

五、水务一体化典型案例——重庆

（一）发展背景

2009年，国家将重庆定位为城乡统筹发展的先行试验区。重庆集大城市、大农村、大山区、大库区为一体，地形条件复杂，供水模式多样。受传统思想和计划经济体制影响，城乡水资源管理体制存在“多龙管水，政出多门”的弊端，现状城乡供水融合发展不足。为进一步打破行政区划壁垒和城乡供水分化格局，最大限度实现区域统筹、城乡联动、互联互通、资源整合，重庆市探索建立涉水事务统一管理的行政管理体制和市场运行机制。

（二）政策支持

重庆市水务一体化支持政策包括顶层规划、资金保障等。2024年6月，重庆市人民政府批复同意《重庆市城乡供水一体化规划（含农村供水高质量发展规划）》，文件明确了重庆城乡供水一体化的目标和实施路径，提出“以城乡供水融合发展为主导方向，统筹城乡供水现状及发展需求……以江河水源和大中型骨干水源工程为依托，整合优化供区及厂网布设，着力构建‘一个巩固、三大布局、两个延伸、一主一辅’的城乡供水一体化工程体系”。在排水设施及管网建设方面，2022年1月，重庆市住房城乡建委印发《重庆市城市排水（污水、雨水）设施及管网建设“十四五”规划（2021-2025年）》（渝建排水〔2022〕3号），要求“按照‘厂网一体’思路，统筹建设城市污水系统，稳步开展城市污水处理提质增效工作”，强调要分步分类推动实施“厂网一体”管理机制改革并探索污水处理“按效付费”。

（三）实施内容

为统筹配置生活、生产、生态用水，构建多源互补、区域互通、集约高效的水资源供应体系，重庆市依据水务发展需求，逐步推进水务一体化改革。总体上形成了以重庆水务集团为主体的供排水一体化经营模式。

1. 供水

重庆水务集团统一运营管理供水设施。2007年，重庆市政府授予重庆水务集团30年供水特许经营权，由其承担主城9区以及綦江区万盛片区、合川区范围内供水服务。以试点方式推进城乡供水一体化，选择巴南、铜梁等12个区县作为试点，探索城乡供水一体化管理、规模集中供水工程企业化管理等方式，提升农村饮水水质和供水稳定性；以主城都市区渝西片区为重点，按照“以城带乡、以大并小、能延则延、能并则并”的工作思路，推动城市供水在有条件的区域逐步向周边农村延伸；选择北碚区、忠县、巫溪县等8区县作为试点，探索农村供水县域统管。

1. 污水处理及管网

重庆水务集团统一运营管理污水处理设施。2007年，重庆市政府授予水务集团30年污水处理特许经营权，由其承担特许经营区域范围内污水处理服务。2020年，特许经营区域范围进一步扩大，污水处理服务范围扩大至重庆市全部区县。推进“厂网一体”工作改革实施及落地，实施黔江等4区县城镇排水“厂网一体”管理机制改革试点工作；协调重庆水务环境控股集团与大足区、荣昌区等区县进行厂网一体专题对接；投运重庆区域首个厂网一体化项目——沙田污水处理工程一期PPP项目；加速推进9个市辖区和2个功能区厂网一体化改革步伐，对中心城区市政排水管网等设施实施统一管理，实现一体管理、系统运行、专业维护的目标。

（四）体制机制

1. 管理机制

促进涉水行政职能统一。率先在渝西地区的万盛区、双桥区、合川市等11区县（市）进行水务管理体制改革试点，整合行政职能、理顺职责关系、优化资源配置、组建水务机构等。在水务机构设置上，不再保留试点区县水利局（或水利农机局），将原水利局承担的全部水行政管理职能，以及相关部门承担的城镇供水、排水和污水处理职能归并，组建水务局。

1. 价格管理

完善农业水价机制改革。2016年，重庆市启动农业水价综合改革。先后印发《重庆市人民政府办公厅关于推进农业水价综合改革（试点）的实施意见》（渝府办发〔2016〕150号）《重庆市物价局重庆市水利局关于加强农业水价管理的指导意见》（渝价〔2018〕89号）等价格改革文件。探索形成稳定的灌溉增效、用水付费、精准补贴、节水奖励的农业水价政策体系。

（五）国企集团

重庆市早期以重庆水务集团为主体实现城乡统筹和供排水一体化经营。2011年，重庆市整合重庆水投和重庆水务两家企业资源，成立了重庆市水务资产经营有限公司（现为重庆水务环境控股集团有限公司），由其承担全市重点水源、城乡供水、污水处理、大江大河治理、地方水电及骨干渠系工程等城乡水务的建设管理任务。目前，重庆水务环境集团定位为水务水利和环境产业投资集团，主责为服务重庆新时代城乡水务、生态环境治理、重大水利工程建设，主业为城乡供排水、环境综合治理服务、水利水电建设运营三大产业，旗下重要子公司包括：重庆水务集团、重庆三峰环境产业集团等。

在重庆市打造规划统一、城乡统筹、上下游一体化的“大水务”时代背景下，重庆水务集团股份有限公司（601158.SZ，重庆水务）深耕重庆区域的供排水市场，并发展成为重庆市最大的供排水一体化经营企业，具有厂网一体、产业链完整的优势，现业务发展聚焦供水、排水和污泥三大主业，供水和污水处理服务已覆盖重庆市大部分区域。

2007年，重庆市政府授予重庆水务供水及污水处理业务30年特许经营权，并在2020年进一步扩大了污水处理授权范围。后公司通过新建、并购等手段，大幅提高主营业务规模和扩大服务区域，实现规模效益。目前以自营及合营联营模式共同占有重庆市主城区88%的自来水市场和重庆市87%的污水处理市场。重庆水务积极实施并购战略，拓展水务市场。一方面，重庆水务多次以股权方式横向并购市内外污水处理厂、供排水厂、水务公司等，提升供排水市场占有率；另一方面，纵向并购供排水管网类资产，加强厂网一体化建设，布局水务全产业链业务，创新水务发展模式。

重庆水务现拥有自来水厂48座，供水能力493.9万m³/d；污水处理厂133座，污水处理能力620.0万m³/d；污泥处理厂7座，污泥处置能力2362吨/日。受益于重庆市加速城镇化、统筹城乡一体化进程以及经济发展所带来的旺盛水务市场需求，近年来，重庆水务积极参与实施大南山片区供水管网建设及升级改造、丰收坝水厂三期、红工水厂三期扩建等重点工程；同时持续推进三峡生态保护，新改扩建城市污水处理厂13座，建成37座智能污水处理厂。

在环保产业发展上，2012年12月重庆水务环境集团通过收购重庆三峰环境产业集团有限公司并成为其控股股东，新增了垃圾处理及垃圾焚烧发电业务。近年来，该业务收入逐年增长，在公司主营业务收入中占比逐步加大。目前重庆水务环境集团主要以BOT、BOO、PPP方式从事垃圾焚烧发电项目（含供热）投资运营业务，项目分布区域包括重庆、四川、云南等地。其中，垃圾发电业务已投运产能约占重庆市95%。

六、结论与展望

我国水务一体化的发展演变经历了供排水协同化、城乡供水一体化、厂网一体化以及水务环境协同成长等多个阶段。在国家层面政策缺位的情况下，各地通过积极探索和实践，取得了显著成效。特别是重庆等典型地区，通过整合水源、供排水资产，搭建融资平台，有效解决了水务建设资金问题，在盘活水务存量资产、建立投融资体制、做大做强水务市场等方面进行了有益探索。

展望未来，我国水务一体化将继续深化发展。一方面，国家层面应加强政策引导和支持，推动水务一体化在全国范围内的普及和深化；另一方面，各地应继续积极探索和实践，结合本地实际情况，制定切实可行的实施方案和政策措施，推动水务一体化向更高水平发展。同时，随着科技的不断进步和创新，水务一体化也将迎来更多的发展机遇和挑战。通过引入先进的技术和管理理念，提高水务运营效率和服务质量，推动我国水务行业实现高质量发展。