上海城市更新正在完成一次影响深远的范式切换。 过去谈及城市更新，公众的普遍认知往往停留在旧改动迁、土地出让、容积率提升的传统路径上，仿佛城市更新的红利，始终建立在“大拆大建”的基础之上。但2026年的上海，正在用一份全新的顶层设计打破这种惯性认知：城市更新早已告别了“拆出来的红利”时代，转而成为一场围绕城市安全底线、存量资源高效盘活、历史风貌活化利用、全周期长期运营展开的系统性攻坚工程。 对于占据上海城市存量资产半壁江山的国有企业而言，这绝非一轮普通的建设任务，而是一场对过往数十年存量资产管理能力的全面大考，是必须啃下的硬骨头，也是面向未来十年重构城市资产价值的关键一仗。

2026年6月11日，上海市委常委会正式审议通过《上海市城市更新三年行动计划（2026—2028年）》。这份牵动全市上千个存量项目、关联数百万市民居住与生活品质的重磅文件，从起草之初就带着鲜明的“上海特质”。计划开篇便明确提出，要深入践行人民城市理念，在推进过程中统筹平衡好四组核心关系：安全底线与品质提升、存量盘活与新质培育、风貌保护与活化利用、生态建设与公共服务。 这四组关系，看似是城市治理层面的宏观表述，翻译成市场主体尤其是国有企业的经营语言，本质上指向一个核心结论：上海这座超大城市最珍贵的存量资源，再也不能以低效沉睡的状态躺在企业的资产负债表上了。 那些建成于不同年代的旧小区、承载着工业记忆的旧厂房、空置率居高不下的老楼宇、产出效益长期偏低的低效产业用地、服役数十年亟待更新的地下管网、沉淀着城市文化根脉的历史风貌街区，这些过去普遍被贴上“难拆、难改、难算账”标签的资产，如今正集体被推到上海高质量发展的主战场中央。城市更新也早已不再是单一的工程项目，而是演变为一场覆盖资产重置、功能再造、风险兜底和全周期长期运营的综合性系统命题。

一、为什么说这次城市更新，主战场彻底变了？

回溯上海城市更新的过往历程，很长一段时间里，行业的底层逻辑都建立在增量扩张之上：通过土地重新出让、开发强度重新配置、城市空间重新开发，快速实现区域面貌的迭代升级。这套模式在过去数十年里，为上海的城市建设立下了汗马功劳，诞生了陆家嘴、新江湾城等一批标志性的成片开发样本。 但发展到2026年的今天，上海已经很难再依靠大拆大建的路径解决发展中的新问题。一方面，作为建设用地总量早已逼近天花板的超大城市，上海核心区的新增土地资源已经极度稀缺，增量空间的收窄是不可逆的长期趋势；另一方面，过去高速建设时期遗留下来的大量隐性问题，正在逐步浮出水面：老旧房屋的结构安全隐患、服役超期的地下燃气管网、部分街区缺失的消防通道、极端天气下暴露的防汛排涝短板、散落在全市各处的历史风貌建筑保护压力，这些过去常常被“发展优先级”排在后面的问题，如今已经成为制约城市高质量发展的底层约束。 所以，这一轮“三年计划”的核心目标，绝非简单粗暴地“把旧的拆掉盖新的”，而是要直面三个过去绕不开、如今必须答好的高难度考题。 第一题，怎么让整座城市的运行更安全？ 遍布全市的老旧管线、存在结构隐患的危旧房屋、隐蔽在楼宇缝隙中的消防盲区、雨季暴露的排水系统短板，这些改造任务看似不会产生直接的经济效益，却牢牢决定着整座超大城市的运行安全底盘。城市更新的第一优先级，从来都不是追求光鲜的外立面效果，而是首先补牢城市安全的这门基础课。近三年来，上海已经累计完成全部地下燃气老旧管道的改造，同步推进燃气计量表的智能化升级，大幅提升了燃气安全的监测预警能力，同时完成了387公里架空线入地和杆箱整治，内环高架的“年轻化”维护工程也在持续推进，这些没有太多“网红效应”的工程，恰恰是城市更新最基础也最关键的组成部分。 第二题，怎么让海量的存量资源真正产生效益？ 占据城市核心区位的低效产业用地、长期闲置的国资商务楼宇、停产多年的老旧厂区、居民生活品质亟待提升的不成套住宅，如果继续以低效率的状态占用上海最稀缺的土地资源，就会从过去的“存量资产”，逐步演变为城市高质量发展进程中的“沉睡成本”。早在2023年，上海就启动了市属国企存量土地资源盘活利用三年行动，通过“更新一批、减量一批、收储一批、保留一批”的统筹联动机制，逐步唤醒这些沉睡的资产，近三年来已经成功盘活75平方公里低效产业用地，36个总面积62万平方米的商办楼宇完成更新升级，让这些老资产重新释放出发展活力。 第三题，怎么让历史风貌也能持续产生价值？ 外滩、衡复、苏州河两岸这些承载着上海百年记忆的历史风貌资源，绝不能被简单理解为“不能动”的发展约束。真正高水平的城市更新，恰恰是在严格保护的前提下实现活化利用，把独一无二的历史风貌资源，转化为稀缺的特色办公空间、高品质文化消费场景、独一无二的城市体验目的地，最终形成长期稳定的租金收益。从思南公馆的风貌保护实践，到青浦蟠龙天地的“古镇新生”，上海已经探索出了一条“传承不泥古、创新不离根”的风貌活化路径，让老建筑既能留住城市的记忆，也能生长出新的产业生态。 这三道考题背后，是上海城市更新底层逻辑的根本性切换：从过去的拆迁驱动逻辑，全面转向长期运营逻辑；从单一的项目开发，升级为全生命周期的资产经营；从局部的空间改造，延伸到精细化的城市治理。

二、真正的硬抓手，是把“低效”变成可落地的清单

经过多年的探索实践，上海在低效产业用地治理领域，已经打磨出了一套非常清晰、可复制的成熟工具体系，业内将其总结为“两评估、一清单、一盘活”。 所谓“两评估”，第一是综合绩效评估，第二是综合价值评估。前者通过单位土地产值、能耗强度、税收贡献等一系列量化指标，客观回答“这块地的利用效率高不高”；后者则结合区位条件、规划导向、周边配套等多重维度，系统测算“这块地到底值多少钱、选择哪种处置方式最合理”。更关键的是，上海没有停留在凭经验、凭感觉判断资产低效与否的阶段，而是建立了一套完整的指标体系，为全市的产业用地逐一“画像”，最终形成A、B、C、D不同类别的分级清单，每一块地的盘活路径都清晰标注在清单之上。 这套体系的落地，对上海的国有企业来说，是一个极其明确的信号。过去，不少国企手里的老园区、老厂房、老楼宇，虽然产出效益常年偏低，但因为权属关系复杂、历史包袱沉重、改造算账难度大，往往可以用“暂时维持现状”的方式继续存在，资产的价值判断基本停留在企业内部的台账层面。 但如今，城市更新的外部评价体系已经彻底重塑了这些资产的价值标尺。那些占地面积大、单位产出低、能耗强度高、安全隐患多、产业导入能力弱的资产，未来将不再只是企业内部需要慢慢消化的“历史遗留问题”，而会被纳入全市城市更新体系中的重点治理清单。换句话说，如果你不主动谋划盘活手里的存量资产，未来这些资产就可能被纳入全市统一统筹的盘活清单，由更高层面的机制推动改造。 这种外部压力传导，对所有国企的资产管理部门、园区平台、产业平台和城投类企业来说，都是一次实打实的能力压力测试。过去“守着资产吃老本”的思路，在这一轮城市更新的浪潮里已经彻底走不通了。

三、城市更新不是做工程，而是做全周期“投融管退”

对国有企业来说，参与这一轮城市更新，最忌讳的就是沿用传统的工程思维。如果仅仅把城市更新简单理解成“拿项目、做施工、完成改造任务”，项目推进到中途就很容易卡在资金平衡难、合规审批复杂、后期运营亏损、改造完成后资产沉淀的困境里。 真正可持续的城市更新路径，是把每一个项目都纳入完整的“投融管退”商业闭环里来设计，从项目启动的第一天就把全生命周期的账算清楚。 第一，先做全面资产体检，再制定更新方案。 国企手里的海量存量资产，绝不能一上来就谈改造设计、画漂亮的效果图，而是要先完成全口径的资产体检。至少要算清五本核心账：安全账、产权账、合规账、现金流账、产业导入账。逐一排查哪些资产存在房屋结构和消防安全风险，哪些资产产权关系不清、土地用途不符合现行规划，哪些资产具备改造成保障性租赁住房、特色产业园、文化商业空间的条件，哪些资产只适合开展最低成本的安全兜底运维。这些基础问题不提前梳理清楚，再好看的更新方案最终也只会变成无法落地的“图纸工程”。 第二，把风貌约束转化为独一无二的产品力。 历史风貌保护从来都不是城市更新的障碍，而是上海区别于其他城市最稀缺的核心资产之一。真正的核心问题从来都不是“风貌建筑能不能改”，而是“怎么在严格保护的前提下把它经营好”。对手握大量历史建筑资源的国企来说，风貌建筑、历史街区、老厂房、老仓库，天然就具备普通新建项目无法比拟的差异化产品属性。只要定位精准、业态适配、运营持续，完全可以打造出文化办公、精品商业、城市会客厅、公共文化空间等复合型优质资产，最终实现“风貌保护做不好是长期成本，风貌活化做得好是长期收益”的正向循环。 第三，把低效用地当成资本项目来运营，而不是当成行政包袱来消化。 低效用地从来都不是简单的“问题资产”，而是可以重新设计交易结构的优质资本项目。国企完全可以为自己手里的所有存量资产建立一张“可盘活性矩阵”，把不同属性的资产分门别类：一类是可以通过收储实现变现的，重点用来快速回笼资金、降低企业负债；一类是可以实现节余空间分割、联合合资改建的，适合引入专业产业方、运营方和金融机构共同开发；一类是可以直接转换使用功能的，比如改造成保障性租赁住房、人才公寓、科创载体、冷链物流或社区公共服务空间；还有一类短期难以产生直接收益，但涉及民生保障和城市安全，必须纳入企业的托底运维清单。这张矩阵，本质上就是国企推进城市更新的“作战地图”。 第四，用保租房和人才社区打开存量资产转换的新通道。 近期上海多个区已经启动了收购存量二手房用于保障性租赁住房的试点，这个探索背后释放出的信号极具价值：存量房源、闲置楼宇、产业配套宿舍等资产，并不一定只能被动等待市场自然消化，完全可以通过国企平台规范收购、标准化改造之后，纳入保障性租赁住房体系，形成一条全新的政策合规转换通道。对国企而言，这种模式的意义绝不只是“多了一种筹集房源的方式”，而是为海量存量资产的用途重置提供了可复制的参考样板。尤其是在产业园区、科创载体和人才高度集聚的区域，保租房、人才社区、产业配套服务空间，完全可以和城市更新深度结合，最终形成“产业导入+人才安居+资产持续运营”的完整商业闭环。

四、钱从哪里来？不能只盯着银行贷款

城市更新推进过程中最普遍的痛点，往往不是找不到项目，而是项目的全周期现金流能不能顺利闭合。安全改造、管网更新、老旧小区改造、历史风貌修缮等大量任务，都带有鲜明的公益性、长期性、低收益特征。如果完全依赖企业自有资金和传统银行贷款来覆盖成本，企业的财务压力会大到难以持续。 因此，国企参与城市更新，必须把多元化的资金工具设计前置到项目策划阶段。中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债、政策性金融工具、基础设施REITs、资产证券化、城市更新产业基金、规范的社会资本合作模式，这些不同属性的资金工具，都可以成为不同类型项目的资金来源。 但核心关键从来都不是“能不能找到钱”，而是项目本身能不能被科学拆分成不同属性的资产包：公益性的部分，要主动对接争取财政和各类专项资金的支持；准经营性的部分，要提前设计好长期稳定的现金流回报机制；经营性的部分，要通过提升专业运营能力来提高资产的长期收益；已经成熟稳定运营的资产部分，则要提前研究REITs发行或市场化资产退出的通道。城市更新的资金平衡，从来都不是靠单个项目算总账，而是靠一组不同属性的资产组合起来算平衡账。 近年来上海的金融机构已经在这个领域探索出了大量成熟经验：建设银行上海分行累计为上海“两旧一村”等城市更新项目提供授信超2000亿元，打造了“造价+监管+金融”的综合服务模式；浦发银行迭代推出城市更新2.0专属产品，为“工业上楼”、城中村改造等定制金融方案；还有信托机构发挥制度优势，为城市更新项目打造长期耐心资本，通过风险隔离机制助力房企债务风险化解，多元的金融活水正在持续为城市更新赋能。

五、国企真正要补的，是面向未来的资产运营能力

这份城市更新三年行动计划，对上海国企提出的从来都不是简单的建设任务要求，而是一次面向未来的核心经营能力大考。过去很多国企擅长做建设、搭平台、做融资、快速推进项目落地，但当城市更新进入深水区之后，仅仅依靠这些传统能力已经远远不够了。 未来三年，国企必须重点补齐四种全新的核心能力： 一是资产识别能力，能不能在海量的存量资产里，精准看清哪些资产有长期增值潜力、哪些资产隐藏着风险、哪些资产具备功能转换的可能性； 二是产业导入能力，能不能从改造启动阶段就把空间更新和产业升级同步谋划，而不是等房子建完了再临时找招商方向； 三是长期运营能力，能不能让改造完成后的资产持续产生稳定的租金、税收、人流和公共价值，而不是改造完成就万事大吉； 四是资金统筹能力，能不能把财政资金、各类金融工具、社会资本和资产退出机制高效组合起来，实现全周期的资金闭环。 谁率先把这四种能力建起来，谁就能把城市更新从“必须完成的任务”变成可持续的长期生意；谁迟迟补不上这四块能力短板，谁就很可能把城市更新做成新的资产负担。

结语：城市更新，不再是容积率套利游戏

上海这一轮城市更新三年行动计划，传递出的信号非常冷静，也极其务实。它不是为了短期刺激房地产市场，也不是重复过去的大拆大建老路，更不是靠简单提升容积率就能解决所有问题的套利游戏。它真正指向的核心目标，始终是城市安全兜底、存量资源高效盘活、历史风貌活化、全周期资产运营。 对上海的国有企业来说，这是一场绕不开的硬仗。旧资产不再只是躺在台账上的冰冷数字，而是检验城市空间利用效率的考题；老楼宇不再只是简单的物业管理问题，而是实现功能再造的全新机会；低效用地不再只是甩不掉的历史包袱，而是开展资本重组的核心入口；风貌保护不再是不能触碰的红线约束，而是长期运营最稀缺的资源。 未来三年，上海城市更新真正比拼的，从来都不是谁拆得更快，而是谁能把账算得更清、把存量盘得更活、把资产运营得更久。一句话总结：谁把城市更新当成普通工程来做，谁就会被复杂的资金问题和合规要求困住；谁把城市更新当成资产重置和长期运营的系统事业来做，谁才可能把“人民城市”的理念，转化为可持续的国企核心能力。